近年来，政府出台了多个法律和政策，以支持鼓励中小企业发展。知名经济法学家、中国政法大学教授李曙光近日在广州指出，中小企业在产权、投资、金融、经营和司法等领域遇到一些体制性困境。他建议从“顶层设计”上为中小企业创造良好的法治环境，改革立法、税制和财政预算，同时打破司法层面的地方保护主义。
　　中小企业面临体制性困境
　　赢周刊：中小企业的发展存在哪些问题？
　　李曙光：中小企业在中国的发展存在几大问题：一、比重大，但是是体制外的。二、吃力重，税负高，对手强。中小企业承担着很大的就业职能，还有为国家作税收贡献的职能，但经济政策、公共政策并没有为中小企业彻底减负。中小企业的对手很强，有国有企业、外资企业等大型企业，中小企业在夹缝中生存。国务院总理温家宝去年专门开了一次会，提出对小微企业税负减半的政策再延长两年。我觉得这远远不够，现在中央政府手中那么多的钱，可不可以为受到沉重压力负担的中小企业减负呢？特别是税的负担。三、中小企业的状态是有企业无产业，或者说无产业创新。别看中小企业这么多，实际上大量中小企业是在一个维持生存的状态。没有形成一个产业链、上下游，没有形成有自主的品牌、知识产权、商标权、专利、发明。四、多跑路，抄近路。所谓“多跑路”，就是好的企业做了一段时间都跑掉了，坏的企业做不下去也跑掉了。中小型企业的老板、企业家们，资本转移的速度是非常快的，把大量财富转移到海外。中小型企业一般是私营企业，民营经济整个生存的环境比较差，发展空间很小，而且它的问题很多都被忽视，但一出事就是大事。有些问题不是纯粹的技术性问题，现在遇到的问题更多的是体制性的困境。
　　赢周刊：体制性困境指的是什么？
　　李曙光：中小企业遇到的体制性困境，有三个方面：第一，政经体制的困境；第二，产权保护和经营环境的困境；第三，司法救济环境的困境。
　　中小企业、民营经济之所以遇到这么多的问题，首先是政治经济这个大的结构性环境面临的问题，我把它叫作“政经体制环境”，它包括政府的角色定位、竞争平台和竞争对手、要素市场的环境、文化商业环境四个方面。今天政府的公司化、商业化现象越来越严重，政府的职责和定位应该是保护、营造、建构一个更好的市场经济的环境，而不是直接“下海游泳”。民营企业家现在是“攻官”，而不是“攻关”，民营企业家行为的导向发生变化了。同时，中国存在一个庞大的国有企业群，对国企要有一个长远的政策定位，就是要对它有一个战略性的重组、结构性的调整，要有进有退、多退少进。如果从微观经济学的角度来看，在市场经济中无非就是三大方面：市场经济的主体是消费者个人的选择与需求；第二是企业、组织的选择和需求；第三是要素市场，包括生产资料、原材料等。市场经济健康与否关键要看这些要素市场。中国改革开放30多年，更多的精力放在国企改革上了，要素市场的改革进展比较慢。例如，土地市场现在仍然有使用权的转移问题。最大的问题是资金市场、资本市场、金融市场。
　　这么多年来，政府对金融、资本市场管控得比较严。在宏观调控、金融管控的体制下，民营企业、中小企业只能建构自己的民间金融市场，找一些私人的钱庄来做民间借贷，来维持它的发展。所以政府对于金融市场的窘境，对于很多中小企业缺乏资金的窘境，要承担一定责任。这么多的中小企业等米下锅，没有米去向外人借不可以吗？
　　另外，文化商业环境中“副制度”现象严重。现在社会存在两个制度，一个是政治制度，完全按照国家的正规的程序、法律法规做事。另外是“副制度”或“辅制度”，实际上是一些地方政府的政策，以前叫“潜规则”。“正制度”没有人用，“副制度”大行其道，整个社会的道德体系和办事的规则体系发生翻天覆地的变化，而且越来越深化到每一个人的血液中。
　　第二是产权保护和经营的环境。好的制度能大大降低交易成本和交易费用。中国在产权界定的环节，交易费用是非常高的，很多国有资源的界定不是很明确。还有个比较大的问题是知识产权保护。另外，中小企业的税负重，中国缺乏《税收基本法》，缺乏税收法定主义，有哪些税种，有什么样的税基、税率，应该是非常清晰的。中国现在单项的税法很多、很乱，还有一个税制外的费。最后是合同履约环境非常差。在市场经济的经营环境中，应该保护合同履约环境；可中国现在不平等、有瑕疵的合同特别多，整社会履约的环境非常差，中小企业怎么生存发展？
　　司法救济的环境也需要认真反思。一个社会公正、正义的底限是靠司法，当整个体制性的环境比较弱的时候，司法就成了最后的救济。中国目前的司法存在三方面问题：一，“司法负能动”。司法去做政府的工具，听政府的。对本地的债务人、与利益有关的案件，法院马上就把管辖权、执行权抢过来。这种现象叫“司法的负能动”，司法机构成为利益、地方政府的工具。二，经济行为的犯罪率很高。市场中的很多行为要给一个宽松的空间，很多经济行为非常复杂，不要急急忙忙定罪判刑，要给一个更好的司法宽松的空间。三，司法界的地方保护主义严重。对于外地债权人、外地投资者采取歧视的态度在现实中经常存在。
　　改善顶层设计激励中小企业
　　赢周刊：对于这些困境应该怎么破局？
　　李曙光：下一步改革的突破口是要建立法制的市场经济。第一是顶层设计。对中小企业的体制性困境，顶层设计主要涉及到几个方面：要改造政经环境。官正商清，治商先要治律。要把商业环境搞好，先把官员搞好。要把政府变成一个责任政府、依法行政的政府；国退民进，按照十五届四中全会的规定大多数国企应该退出竞争性领域，给民营经济创造一个更好的发展环境，对于一些涉及到国家政治、经济安全的国企要保留，但是是极少数；要进行公共预算和税制的改革。1994年的分税制改革带来了《预算法》的制定，但现在看来《预算法》有比较多的问题，而且这个法已经有18年没修改过了；对国有资本金的预算要做比较大的改革。要把上缴的幅度扩大，比例应该提高，起码有50％以上，上缴利润的支出要很清楚，应该更多地进入民生、社会保障预算；某种程度上应该允许部分地方有一定地方税收的收取权力，特别是在有资源的省份。民营经济发展的环境要允许有一定的地方自治权；重要法律的改进比如“新36条”要加快落实、修订《中小企业促进法》、加快修改和落实银行法律中《商业银行法》和《贷款通则》等等。
　　其次，建议设立国家层级法院体系。司法机构既要有权威，又要保守。对于很多民营经济发展中出现的现象，要以柔克刚，先礼后兵，不要动不动使用专政武器。国家应该有两套法院体系。一套是国的，一套是地方的。地方层级的法院体系，比如中院和基层法院，更多的是处理一般的地方民刑事案件、民商事案件；涉及到税收、土地、破产、涉外等案件，应该是由国家层级的、跨地的法院去受理，要上诉，由上级法院受理，不应该由地方法院受理。现在很多案例保护地方的债务人，不保护外地的债权人、投资者，这在破产类案件中问题特别突出。
　　另外，要建立市场经济中的信用、保护、落实机构。在其他国家都有破产管理局，在英国、美国叫托管人办公室。中国现在大量企业破产不申请破产，直接注销、吊销、逃跑了。中国整个市场经济的信用监管机构、垃圾信用、垃圾扫除机构没建立起来，我一直主张在国务院下面设置一个直属的破产管理局，来监督、打扫市场经济的信用垃圾，推动破产法的实施，起诉那些对于企业的失败负有责任的高管人员。还有，《反垄断法》在实施中也有很大的问题。
　　如果中国在顶层设计、重要的立法推进、政策推进以及在执法、司法方面提供比较好的市场经济的环境，提供一个好的中小企业发展的环境，提供一个比较好的体制环境，那么中国的中小企业、民营经济、民营企业的发展一定会大大改善，能成为中国经济持续繁荣的引擎、基石，也能为中国整个社会的稳定、就业形势的改观、经济的长期健康发展作出更大的贡献。
　　中国政法大学研究生院常务副院长，教授，博导，破产法与企业重组研究中心主任。现兼任中国经济体制改革研究会研究员，中国经济法研究会常务理事，最高人民法院破产法司法解释起草小组顾问，国际破产协会中国委员会主席，美国破产学会(ACB)终身外籍会员等。全国人大财经委《国有资产法》、《破产法》、《证券投资基金法》等立法起草小组成员。自1993年始，先后参与《国有资产法》、《破产法》、《合伙企业法》、《中小企业促进法》、《证券投资基金法》等法律法规以及国务院有关国有企业改革政策与非公经济发展政策的起草和制定工作。